一、引言

　　长期以来，县级政府一直承担着大量的基础教育、医疗卫生、社会保障等公共物品或服务的供给任务。然而，自1994年进行分税制改革以来，县级政府大多面临财力匮乏的局面，县级政府公共财政支出捉襟见肘，所提供的公共物品严重不足，并影响到了地方经济社会的综合发展。如何有效地化解县级政府财政困境，提升县域公共物品供给水平，便成为学术界和实践界关注的热点问题。

　　围绕县级政府财政解困，国家进行了一系列改革，包括省直管县改革。省直管县改革的主要内容是将原先“省管市—市管县”的三级管理体制转变为“省管县”的二级管理体制，其改革的核心是权力的下放，尤其是原本由市管理的经济社会管理权限下放到县级政府。目前全国已有20多个省推行了省直管县改革，财政部甚至要求在2012年底前，在全国范围内全面推进省直管县改革。现有实证研究发现，省直管县改革的整体财政政策效应明显，能够显著的提高县级政府的财政自给能力，从而缓解县级政府的财政困境（刘佳、马亮、吴建南，2011）。进一步的问题是，省直管县改革在缓解县级政府财政困境的同时，能否有效地促进县域公共物品的供给水平呢？它是否会受到其他因素的制约呢？

　　现有省直管县改革方面的研究大多关注省直管县改革对县域经济发展的影响，而较少关注其对公共物品供给的影响。为此，本文将选取河北省136个县（市）2003~2007年的相关社会经济数据，建立面板数据分析省直管县改革对县域公共物品供给的影响。其结构安排如下：首先，基于现有文献，本文论述了省直管县对县域公共物品供给的影响关系，并提出本文的研究假设。其次，对本文的样本、数据、变量测量和分析方法等进行介绍，并报告数据分析结果。最后，对本文的研究发现进行讨论，并得出本文的结论和启示。

　　二、研究假设

　　（一）省直管县改革与公共物品供给

　　参考已有研究，本文将县域公共物品的类型分为生产性公共物品（如基本建设）和服务性公共物品（如教育、医疗等）（Keen & Marchand，1997；傅勇、张晏，2007），并分别来探讨省直管县改革对这两种不同类型公共物品供给的影响。

　　在中国现行的官员考核体系下，地方政府大多将经济发展放在首位，经济类指标的比重占优绝对优势，是考核的重中之重。在此考核体系下，地方官员的晋升与本地经济发展相挂钩，使得关心仕途的地方官员围绕地区经济增长而展开激励竞争，他们往往会想尽办法、动用一切手段来发展经济。然而，在财政紧张的预算环境中，地方官员想要在短期内获得足够的资源去发展经济是非常困难的（周雪光，2005）。

　　在实施省直管县改革之后，县级政府将更多地拥有发展经济和支配资源的权力。而且，其与市级政府之间的关系也由隶属关系在一定程度上转变为“平等”关系，县级政府具有了能与市级政府共同争夺资源的权力，市县之间原本有所顾忌的竞争演变为公开的竞争（何显明，2009）。除县与市的纵向竞争被激化之外，县与县之间的横向竞争也变得越来越激烈。这是因为，在省直管县改革之前，县级政府之间的竞争只是在同一市辖区的范围内进行，但是省直管县改革之后，县级政府之间的竞争由市域范围扩大到省域范围内，县级政府之间的竞争随着竞争者数量的增加而不断加大。由此可以推论，省直管县改革之后，各县之间和县市之间将展开更为激烈的竞争。

　　在地方政府之间的竞争被激化的同时，政府官员倾向于追求短期政绩最大化，投资于基础设施建设等资源密集型工程不仅在短期内宜彰显政绩，而且也能快速提升地区经济发展。为此，地方官员热衷于基础设施建设等经济方面的支出，而压缩在短期内不能促进经济增长的科教文卫方面的支出。现有实证研究的发现也证明了这一结论（平新乔等，2006；傅勇等，2007；方红生、张军，2009）。

　　由上述分析可以推论，省直管县改革所带来的县级政府竞争强度的加大，以及财政自主权力的增加，必然会导致其倾向于加大基本建设等生产性公共物品，而减少科教文卫等服务性公共物品，从而带来县域公共物品供给结构的变化。伍文中等（2011）在河北省的实地调查为这一推论提供了数据支撑，其调查研究发现，实施省直管县改革的县的固定资产年均增长高达47.22%，远远高于全省平均24.5%的增长率。为此，我们提出如下研究假设：

　　假设1（H₁）：省直管县改革与县域生产性公共物品供给正相关。

　　假设2（H₂）：省直管县改革与县域服务性公共物品供给负相关。

　　（二）县域状况的调节效应

　　像其他改革一样，省直管县改革的政策效应可能会受到地域环境等因素的影响。

　　首先，经济基础薄弱、财政困难程度严重的县可能缺乏经济起飞所必需的资金和资源。在省直管县改革之初，经济发展水平较低的县因为前期基础较差，所以较难马上投入基础设施建设等资源密集型工程，其资本建设的支出增长幅度可能有限。傅勇等（2007）的研究也发现，人均GDP是影响财政支出结构的重要变量，在人均GDP达到一定程度后，随着人均GDP的上升，地方政府对基本建设的支出会增大。因此，相较于经济发展水平较低的县，其对生产性公共物品的供给力度可能更大。与之相反，其对科教文卫等服务性公共物品的供给力度可能会更小。为此，我们提出如下研究假设：

　　假设3（H₃）：在经济发展水平较高的县，省直管县改革与县域生产性公共物品供给的正相关关系更强，同时与县域服务性公共物品供给的负相关关系也更强。

　　其次，县域人口规模可能会对省直管县改革与公共物品供给关系产生调节。在人口规模较大的县，其居民对公共物品的需求规模就越大。为了提高公共物品的供给能力，这些县发展经济的意愿就越强，因而其对基本建设方面支出的热情可能更高。同时，人口规模增长会引起规模效应，可以使公共物品供给的平均分担成本得到有效控制。因此，扩大县级权力范围，增加县级辖区人口规模，在公共物品水平不变的情况下，反而会降低公共物品的供给成本和政府支出。王德祥、李建军（2009）的实证研究发现，地方人口规模的增加将会降低人均教育和人均卫生的支出。为此，我们提出如下研究假设：

　　假设4（H₄）：在人口规模较大的县，省直管县改革与县域生产性公共物品供给的正相关关系更强，同时与县域服务性公共物品供给的负相关关系更强。

　　省直管县改革是指由省政府直接管辖县级政府，其中包括县和县级市。县级市与县在环境资源、政府职能和职权关系等方面都有很大差别。才国伟等（2010）的研究发现，一个地区的城市化水平越高，基础设施建设和行政管理能力越强，就越适合权力下放，其越易于实施省直管县改革，而且其实施省直管县改革后经济绩效越高。与县相比，县级市的经济发展水平、基础设施建设、城市化进程和行政自由裁量权等都较高，因此，其发展经济的意愿也会更高，所以相较于一般的县而言，县级市在省直管县改革后，其对生产性公共物品的供给力度可能更大，从而导致服务性公共物品供给力度的降低。为此，我们提出如下研究假设：

　　假设5（H₅）：与县相比，县级市的省直管县改革与生产性公共物品供给的正相关关系更强，与服务性公共物品供给的负相关关系更强。

　　三、研究设计

　　（一）样本选取与数据来源

　　我们选取河北省2003~2007年的面板数据为基础，就省直管县改革对县域公共物品供给的影响作实证分析。之所以选择2003年为样本时间段的起点，是为了排除税费改革对本项研究的影响。因为2003年全国大部地区都已经实施了税费改革。而选择2007年为样本时间段的终点，是因为这是我们可以获得数据的最晚年份。

　　在本研究中，有关省直管县改革的文件资料来源于河北省试点和推行该项政策的政府文件；县级基本建设支出、科技支出、教育支出、卫生支出、社保支出以及财政供养人口的数据来源于2003~2007年的《全国地市县财政统计资料》。需要说明的是，2007年财政部采用了新的财政收支分类，其中取消了基本建设支出这个统计项。同时，社会保障支出也变更为社保与就业支出。因此，本研究中2007年的基本建设支出和社会保障支出的数据是采用指数平滑法得到的；其他控制变量来源于2004~2008年的《河北经济年鉴》。本研究的最终样本集合为河北省136个县（市）（包括114个县和22个县级市）2003~2007年共计5年的面板数据，观测点共680个。

　　（二）变量测量

　　1.因变量

　　在现有实证研究中，地方政府公共物品供给水平通常是用地方政府用于公共物品的支出占政府总支出的比重来反映的（王德祥、李建军，2008；乔宝云、范剑勇、冯兴元，2005；平新乔、白洁，2006）。本文遵循已有研究，也采用公共物品供给支出占总支出的比重来进行度量。在本研究中，县域生产性公共物品供给采用县级政府基本建设支出占政府总支出的比重反映；县域服务性公共物品供给采用县级政府科技、教育、社保和卫生的共同支出（简称科教社卫）占政府总支出的比重反映。

　　2.自变量

　　河北省省直管县改革的数据主要来源于河北省2005年1月实施的《河北省人民政府关于扩大部分县（市）管理权限的意见》\[冀政（2005）8号\]。该文件中明确指出辛集市、平山县、承德县、迁安市、遵化市等22个县（市）为河北省第一批扩大管理权限的试点，从2005年起开始对扩权县（市）赋予与设区市相同的部分经济和社会管理权限。主要包括计划直接上报、财政直接结算、经费直接安排、税权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、部分价权下放、统计直接发布、政策直接享有、信息直接获得等11个方面62项管理权限。而且，今后国家和省在上述11个方面对所在设区市新赋予的经济和社会管理权限，扩权县（市）都直接享有。由政策文件可以发现，河北省省直管县下放的经济和社会管理权限是非常繁多的，因此想要对分项权限的下放进行测量是较为困难的。因此，本研究构造了如下用于反映省直管县改革进程的政策虚拟变量，如果某县某年实行了省直管县改革，那么该县该年的省直管县改革虚拟变量取值为1，否则该县该年省直管县改革虚拟变量取值为0。即，本研究将辛集市、平山县、承德县等22个县（市）2005年及以后的年份编码为1，此前年份编码为0。对于其他县的所有年份编码为0。

　　3.控制变量

　　基于已有研究，我们控制了如下可能对县域公共物品供给产生影响的变量。首先，经济发展水平的高低可能影响政府汲财能力，并对政府公共支出产生影响，因此我们控制了反映经济发展水平的变量即人均GDP和财政自给能力。前者用当年县GDP总量和总人口数量的比值反映，后者用当年县财政收入与财政支出的比值反映。其次，县域城市化进程可能会影响县级政府在基本建设支出上的投入力度，因此本研究采用产业结构和经济开放程度来反映城市化进程。前者用第二产业和第三产业占GDP的比值来反映，后者用外商投资总额占GDP的比值来反映。再次，人口规模和政府规模会对地方政府的财政支出，尤其是服务性公共物品支出产生影响，为此我们控制了各县人口规模和县级政府规模。前者用当年县总人口的数量反映，后者用财政供养人口占总人口的比值来反映。为了保证数据结构的对称性并尽量减少异方差影响，本研究对人均GDP和总人口进行了对数化处理。

　　除此之外，县和县级市都推行了省直管县改革，但实践中县级市已经得到了省的协管，不同行政单位划分的影响需要在检验省直管县改革的效应中予以控制。为分析县级市相当于县的改革效应，我们特别控制了县级市的影响。即县级市为1，县为0。最后，我们还设置了年份虚拟变量。年份虚拟变量以2003年为参照组，设置其他4年的虚拟变量。我们采用通胀率进行各年度经济和财务数据的抹平，以消除通胀因素的干扰。

　　四、数据分析

　　（一）描述性统计分析

　　表2报告了各变量的描述性统计分析结果。从表2的结果可以看出，进行了省直管县改革的县在基本建设支出上的比重占到总支出的5.91%，多出没有进行省直管县改革的县1.5%。同时，进行了省直管县改革的县在科教社卫方面的支出占到总支出的29.72%，比没有进行省直管县改革的县明显降低了5%左右。这提示我们，在进行了省直管县改革之后，县级政府可能倾向于删减科教社卫等服务性公共物品的供给，以增强基本建设等生产性公共物品的供给水平，该发现也初步验证了本研究的假设。

　　通过表2还可以看出，实施省直管县改革县的财政供给能力和外商投资总额的比重都明显高于没有实施省直管县改革的县，这说明省直管县改革对县域经济的发展产生了积极的影响，实施省直管县改革的县经济实力明显增强，这与才国伟等（2010）以及刘佳等（2011）的研究结论——省直管县改革有利于政府经济绩效的提升相一致。除此之外，从县级市的分布来看，进行了省直管县改革的县中，县级市占到了一半以上，由此可以推断河北省进行省直管县改革的时候倾向于选择那些经济较为发达的县和县级市。

　　（二）全样本假设检验

　　在上述初步分析的基础上，我们首先对全样本进行回归分析。对于面板数据来说，首先需要通过Hausman检验来判断采取固定效应模型或随机效应模型进行估计。Hausman检验的原假设认为固定效应和随机效应的估计结果是系统一致的，如果检验结果接受原假设，那么就应该采用随机效应估计；反之，原假设被拒绝，则需要选择固定效应进行估计（Hausmana & Kuersteiner，2008）。考虑到模型中可能存在的内生性问题，本研究同时还采用两阶段最小二乘法（2SLS）对模型进行了稳健性检验。

　　表3报告了实证检验的结果。模型1和2报告了省直管县改革对县域生产性公共物品供给的影响关系，实证结果显示省直管县改革对县域生产性公共物品供给产生了显著的正向影响（β=1.484，p<0.01；β=1.647，p<0.01），且在加入年份虚拟变量之后两者之间正向影响关系的显著性明显加强。从模型2还可以看出，省直管县改革每实施一年，基本建设等生产性公共物品供给的比重将增加165个百分点。模型3中的两阶段最小二乘法估计结果也与前面的分析相一致，这说明本研究的结论具有一定的稳定性，因此假设1得到支持。

　　模型4和5报告了省直管县改革对县域服务性公共物品供给的影响关系，实证结果显示，虽然省直管县改革和县域服务性公共物品供给之间的负向影响系数依次降低（β=-2.598，p<0.01；β=-1.484，p<0.10），但是省直管县改革对县域服务性公共物品供给的负向影响依然显著，这表明在进行省直管县改革之后，县级政府在提升基本建设等生产性公共物品供给的同时，会不断降低科技、教育、卫生和社保等方面服务性公共物品的供给。从模型5还可以看出，省直管县改革每实施一年，科教社卫等服务性公共物品供给的比重将减少148个百分点。模型6中的两阶段最小二乘法估计结果也与前面的分析相一致，这说明本研究的结论具有一定的稳定性，因此假设2得到支持。

　　通过以上的实证分析结果，可以看出省直管县改革之后县域公共物品的供给结构发生了明显的变化，县级政府越来越重视基本建设等生产性公共物品供给，而越来越忽视科教社卫等服务性公共物品供给。这可能是因为实施省直管县改革之后，县级政府被赋予极大的自主权，使其可以结合本地实际情况谋划发展，增强了县级政府的财政主动性并促进其对提升经济绩效的迫切需求。但同时，县级政府可能为了追逐政绩和争夺上级财力支持而盲目扩大投资，增加基本建设等公共支出，从而导致了生产性公共物品供给的激增。地方政府的公共支出总额是一定的，生产性公共物品的提升必然会导致服务性公共物品的降低，这也从生产性公共物品增长比例和服务性公共物品减少比例基本相同得到证明。

　　（三）子样本假设检验

　　由前述假设可以得知，省直管县改革对县域公共物品供给的影响可能因为县域环境的不同而存在差异，因此我们采用分组回归的方法，对省直管县改革与县域公共物品供给之间的关系进行假设检验，并进一步分析各县改革之前的初始条件是如何影响省直管县改革和县域公共物品供给之间的关系。对于人均GDP和人口规模等连续变量，本研究以中位数将全样本分为观测点大致相同的子样本；对于县级市分类变量，我们以分类点将全样本予以划分。同时，人均GDP和财政自给能力与县域公共物品供给之间有可能存在内生性问题，本研究选取人均GDP和财政自给能力的滞后一期作为工具变量，采用2SLS法对模型进行检验。同时，本研究还采用了Chow检验对分组回归模型进行比较，考察两组模型的回归系数在统计意义上是否相等。

　　表4报告了省直管县改革对生产性公共物品供给影响的子样本回归分析结果。从模型1和2的结果可以看出，在人均GDP大于中位数的组别中，省直管县改革对于生产性公共物品供给的影响显著低于人均GDP小于中位数的组别，与原假设的方向相反。这可能是因为经济发展水平较低的县因为其财政基础较差，多为吃饭财政，在实施省直管县改革之前并没有过多资金投入基本建设。然而，实施省直管县改革之后，人员工资等基本支出由省级政府保障，缓解了县级政府的财政负担，使其相较于先前有能力来发展经济，由此造成了其基本建设等生产性公共物品供给的快速增长。

　　从模型3和4的结果可以看出，在人口规模大于中位数的组别中，省直管县改革对生产性公共物品供给的影响显著高于人口规模小于中位数的组别，与原假设的方向一致。这说明，省直管县改革在人口规模较大的县，其对生产性公共物品供给的正向影响更大；从模型5和6的结果可以看出，在县级市和县的组别中，省直管县改革对生产性公共物品供给的影响并没有显著差异，与原假设矛盾。这说明县和县级市政府在面对财政权力下放的时候，都具有发展经济的意愿，且县级市前期的财政和环境基础并不具有绝对的优势地位，因此两者在实施省直管县后，其基本建设等生产性公共物品供给的增长幅度基本一致。

　　表5报告了省直管县改革对服务性公共物品供给影响的子样本回归分析结果。从模型1和2的结果可以看出，在人均GDP大于中位数的组别中，省直管县改革对服务性公共物品供给的影响与人均GDP小于中位数的组别并没有显著差异，与原假设不一致，因此假设3没有得到支持。这说明无论县级政府的经济发展水平如何，省直管县改革对服务性公共物品供给的负向影响关系均成立。从模型3和4的结果可以看出，在人口规模大于中位数的组别中，省直管县改革对服务性公共物品供给的影响显著高于人口规模小于中位数的组别，与原假设的方向一致，因此，假设4成立。这说明省直管县改革在人口规模较大的县，其对服务性公共物品供给的正向影响更大。这可能是因为在实施省直管县改革之后，县级政府仅有发展经济的动力，缺乏提升公共服务水平的意愿。因此，在县域公共服务水平没有大的改变的情况下，人口规模越大的县在公共服务方面的支出成本越低，从而造成了服务性公共物品供给的降低。从模型5和6的结果可以看出，在县级市和县的组别中，省直管县改革对服务性公共物品供给的影响并没有显著差异，与原假设矛盾，因此假设5没有得到支持。这说明与生产性公共物品供给类似，省直管县改革对服务性公共物品供给的影响也不会受到县级政府行政区划属性的影响。

　　五、结论与政策建议

　　本文选取河北省136个县（市）2003~2007年的相关社会经济数据，建立面板数据实证分析了省直管县改革对县域公共物品供给的影响。研究发现，省直管县改革后，县域公共物品的供给呈现出重视基本建设等生产性公共物品供给，轻视科教社卫等服务性公共物品供给的局面。这意味着，省直管县改革将更多的财政收支权力下放给县级政府，激发了县级政府推动县域经济发展的积极性，但与之相伴的却是地方政府缺乏内在动力提升基础教育、卫生服务和社会保障等服务性公共物品的供给水平，从而导致了县域公共物品供给结构的失衡。

　　研究还发现，虽然县级政府所处的地域环境和资源禀赋等条件都存在较大的差异，但是除人口规模外，省直管县改革对县域公共物品供给的影响关系不会受到上述因素的影响。即，省直管县改革对生产性公共物品供给的促进作用，以及对服务性公共物品供给的抑制作用并不受县域经济发展水平和行政区划属性的影响。这说明，不论在任何一个县级政府实施省直管县改革，都有可能会加剧公共物品供给结构的扭曲，导致其盲目扩大投资，从而促使基本建设等生产性公共物品供给激增。这揭示了地方政府在进行省直管县改革中一个不太乐观的趋向，即，随着省直管县改革的不断推进，县级政府重基本建设，轻科教文卫的公共物品供给结构扭曲的局面不仅没有得到缓解，反而进一步恶化和扩散。

　　本研究的政策启示在于，我国自2002年开始试点推行的省直管县改革导致了县域公共物品供给结构的进一步扭曲，使得县级政府重基本建设，轻科教文卫的局面越来越严重。因此，在我国不断扩大省直管县改革试点的背景下，我们首先应该正视省直管县改革对公共物品供给结构带来的扭曲，建议中央政府应审慎论证在全国范围内推行省直管县改革的预期收益。

　　其次，调整和改变地方政府行为的激励方式应该是未来省直管县改革中应该关注的核心问题之一。在现阶段官员晋升的治理模式中，地方政府官员的晋升是以GDP增长率等经济指标为主要衡量标准的。在这样的背景下，地方政府官员具有发展经济和扩张建设的冲动。因此，需要创新当前的干部考核评价体系，使领导干部的考核评价从“GDP导向”转变为“公共服务导向”。

　　再次，省直管县改革后省级政府的管理幅度没有改变，因此对县级政府的监管可能力不从心。省直管县改革赋予了县级政府更多的经济自主权，使其发展经济的能力增加，可能造成其为了追逐政绩而忽视公共服务的状况发生。因此，在实施省直管县改革之后，省级政府应该加大对县级政府的监督和约束，以此来制约县级政府的建设冲动。

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